編者按：城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。黨的十八大召開(kāi)之后，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化被提到新高度。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也明確提出，2013年經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)之一是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化具體包括哪些內(nèi)涵？推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨哪些難點(diǎn)？政策層面將如何發(fā)力？這些都成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。在即將召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上，新一屆中央政府將全面展示新的治國(guó)藍(lán)圖，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必將是其中的重點(diǎn)。

　　為此，本報(bào)今起將陸續(xù)推出“破解新型城鎮(zhèn)化八大難題”系列報(bào)道，就新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨的戶籍制度改革、土地和住房制度改革、就業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、投融資體制改革、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、財(cái)稅體制改革等八大領(lǐng)域的突出問(wèn)題，進(jìn)行集中剖析和解讀。

　　土地管理制度改革的號(hào)角再次吹響，這已經(jīng)成為2013年社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。環(huán)顧現(xiàn)狀，新一輪土地改革的核心，無(wú)疑是打破土地二元結(jié)構(gòu)限制，推進(jìn)農(nóng)村土地的改革。記者近日從國(guó)土資源部獨(dú)家獲悉，該部由一位副部長(zhǎng)牽頭，成立了一個(gè)專門的研究小組，正在編制農(nóng)地改革方面的相關(guān)文件，有三大文件正在醞釀中。

　　此前，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在年度工作會(huì)上表示，土地管理制度改革方面，具體包括，研究出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)，部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)，總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。其中，指導(dǎo)意見(jiàn)有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。而今年“一號(hào)文件”提出，要用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作，其意在為農(nóng)地改革推進(jìn)鋪路。

　　另?yè)?jù)記者了解，有關(guān)農(nóng)村土地改革的“底線”問(wèn)題也在有關(guān)范圍內(nèi)討論，其中“深圳模式”將農(nóng)地國(guó)有化之后再流轉(zhuǎn)的做法，已經(jīng)是極大突破。但是，在各個(gè)地方政府各顯神通的自下而上的改革中，新的驚喜令人期待。對(duì)于占有土地資源的上市公司來(lái)說(shuō)，紅利或許不在資源本身，在于“改革”本身。

　　思辨改革：

　　誰(shuí)受益？

　　1

　　加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一

　　建設(shè)用地市場(chǎng)是大勢(shì)所趨

　　面對(duì)城鎮(zhèn)化和土地制度變革這一復(fù)雜問(wèn)題，國(guó)內(nèi)諸多官員學(xué)者，包括國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智、燕京華僑大學(xué)校長(zhǎng)華生()、北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁、中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎等都有自己的深入思考。多位專家學(xué)者甚至認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的土地制度不改革，未來(lái)城鎮(zhèn)化的前景堪憂。

　　“土地管理部門探討征地制度改革，從上世紀(jì)90年代就開(kāi)始了，大體上形成了縮小征地范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬安置途徑，完善征地程序的改革思路。但十幾年過(guò)去了，對(duì)縮小征地范圍至今達(dá)不成共識(shí)。”黃小虎在春節(jié)前向記者表示。造成上述結(jié)果，究其原因，縮小征地范圍意味著地方政府可賣的地減少，影響了土地財(cái)政和土地金融，從根本上觸動(dòng)了利益格局，導(dǎo)致投資部門、用地大戶、地方政府等一起反對(duì)。

　　“可以看出征地制度改革牽出來(lái)的是政府經(jīng)營(yíng)土地制問(wèn)題，這兩個(gè)制度是表里的關(guān)系，表面是征地制度，里子是政府經(jīng)營(yíng)土地制度。達(dá)不成一致，就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)在的政府經(jīng)營(yíng)土地制度或現(xiàn)在的這套征地制度還能不能繼續(xù)下去？”黃小虎認(rèn)為，這樣的發(fā)展方式恐怕難以為繼了。

　　燕京華僑大學(xué)校長(zhǎng)華生則強(qiáng)調(diào)，土地制度改革首先要明確“受益主體是誰(shuí)”的問(wèn)題，“我認(rèn)為改革的受益主體應(yīng)該是移居城市的外來(lái)人口，包括農(nóng)民工及其家屬，而不是給城中村或城郊的農(nóng)民錦上添花，也不是讓城市精英在城郊的別墅、莊園能夠取得產(chǎn)權(quán)證，更不是開(kāi)發(fā)商的盛宴。”

　　對(duì)此，國(guó)土部副部長(zhǎng)胡存智認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的目的是使全體人民的生活都好起來(lái)，都能享受城鎮(zhèn)化帶來(lái)的繁榮，涉及土地增值收益如何向農(nóng)民傾斜等方方面面的問(wèn)題，“絕不是靠一個(gè)簡(jiǎn)單的制度就能解決所有的問(wèn)題，因此需按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、積極穩(wěn)妥的方式推進(jìn)”。

　　僅從上述官員學(xué)者的討論，就足見(jiàn)“土改”問(wèn)題的復(fù)雜性。然而，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是需要大量土地。國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在年度工作會(huì)上表示，土地的管理和改革，就是要保障城鎮(zhèn)化建設(shè)合理用地，加快統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。

　　“要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，將城鎮(zhèn)化合理用地需求為工作重點(diǎn)，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為著力點(diǎn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。”徐紹史在年度工作會(huì)上如是說(shuō)。他特別強(qiáng)調(diào)，要加快建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

　　“這包括推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整利用，不斷完善和嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用布局和結(jié)構(gòu)。大力支持新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，特別是都市農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)。”徐紹史說(shuō)。

　　而今年中央“一號(hào)文件”把發(fā)展農(nóng)民合作社作為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的一項(xiàng)重要措施，農(nóng)民合作組織將獲得更多政策支持。有專家指出，農(nóng)民合作社是帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)入市場(chǎng)的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體。

　　值得關(guān)注的是，新的農(nóng)地改革必然也必須涉及更深層次的改革，對(duì)此國(guó)土資源部不但沒(méi)有回避，相反還給出了原則和方向。

　　徐紹史明確指出，2013年要深化土地管理制度改革，按照“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的原則，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究和探索。

　　“具體包括，研究出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)，部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)，總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。”徐紹史說(shuō)。

　　另外，記者注意到，徐紹史要求加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，爭(zhēng)取在3年內(nèi)完成，盡快完成確權(quán)登記頒證工作；同時(shí)繼續(xù)推動(dòng)征地制度改革，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序，積極推行行之有效的安置方式，重點(diǎn)解決好被征地農(nóng)民“生活水平有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。

　　新動(dòng)向：

　　2

　　副部長(zhǎng)牽頭編定核心文件

　　前景待觀

　　記者從權(quán)威渠道獲悉，城鎮(zhèn)化土地管理制度改革被國(guó)土資源部列為今后一段時(shí)期的工作重點(diǎn)之后，已經(jīng)由國(guó)土部一位副部長(zhǎng)牽頭，成立一個(gè)專門的土地改革研究小組，編制與農(nóng)地改革有關(guān)的三大文件。

　　“為了避免干擾，他們獨(dú)立在外辦公。”有關(guān)人士說(shuō)，另外國(guó)土資源部土地調(diào)控司也在研究相關(guān)改革方案。

　　據(jù)悉，就在春節(jié)前，國(guó)土資源部調(diào)控司明確表示，“2013年要圍繞城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)，深入探索國(guó)土資源差別化支持政策。”與此同時(shí)，“將加大調(diào)查研究深度和成果轉(zhuǎn)化力度，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得新突破。”

　　包括“將研究起草國(guó)土資源管理改革指導(dǎo)意見(jiàn)，明確當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期國(guó)土資源重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的目標(biāo)、指導(dǎo)思想、原則、重點(diǎn)任務(wù)和程序規(guī)范。”

　　“城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題有兩個(gè)，一是因?yàn)槌擎?zhèn)化，城市建設(shè)用地要增加，但我國(guó)耕地面積要保障，所以一定要把城市建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤，讓土地節(jié)約利用。” 中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱中一說(shuō)。

　　“其二是因?yàn)檗r(nóng)民要進(jìn)城，他們的宅基地就騰出來(lái)了，只有允許宅基地及房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民在城市購(gòu)買和租賃房屋的能力，才能讓農(nóng)民真正變?yōu)槭忻瘛＾r(nóng)民工進(jìn)城要變成市民，自然離不開(kāi)土地問(wèn)題，深化土地管理制度改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口。”朱中一說(shuō)。

　　“農(nóng)地改革的方向應(yīng)該是同地同權(quán)同利 ，但這么多年進(jìn)展緩慢，可見(jiàn)阻力重重。”著名土地專家鄒曉云認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)村土地改革的期望不要過(guò)于樂(lè)觀，“畢竟改革阻力相當(dāng)大，問(wèn)題也比較復(fù)雜，不可能步子邁得過(guò)大”。

　　中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院院長(zhǎng)鄭凌志也認(rèn)為，改革進(jìn)行到這個(gè)階段，已經(jīng)觸及一些地方政府的既得利益，如縮小征地范圍會(huì)給城市建設(shè)帶來(lái)更高的成本，時(shí)間也更長(zhǎng)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會(huì)減少地方的土地出讓收入。自下而上的改革在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的制度變遷已經(jīng)陷入改不動(dòng)的艱難困境，根本無(wú)法破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾。因此，針對(duì)改革面臨的瓶頸，急需在明確目標(biāo)的前提下加速推進(jìn)，超越既得利益。

　　路徑選擇：

　　3

　　頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)相結(jié)合

　　集體建設(shè)用地入市是突破口

　　對(duì)于改革路徑的選擇，各方專家已經(jīng)給出答案，即，“自上而下”與“自下而上”雙向驅(qū)動(dòng)。

　　“政府制定土地改革政策時(shí)應(yīng)該充分吸取底層變革的力量，不能完全靠頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)榈胤絿�繞這個(gè)難題，已經(jīng)做了很多嘗試，應(yīng)該吸取其經(jīng)驗(yàn)。”周其仁說(shuō)。

　　社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英也持相同觀點(diǎn)，他認(rèn)為，土地制度改革應(yīng)允許地方先走一步。

　　“改革的出路，只能是尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民集體在遵守國(guó)家土地利用規(guī)劃的前提下，對(duì)土地實(shí)行自主開(kāi)發(fā)或自主招商，形成建設(shè)用地市場(chǎng)，讓農(nóng)民在國(guó)家調(diào)節(jié)、市場(chǎng)定價(jià)的機(jī)制下，分享城市化利益。”黨國(guó)英說(shuō)。

　　另一方面，征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等，單靠地方政府推動(dòng)是不能完成的，需要中央進(jìn)行頂層的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。縮小征地范圍、允許集體建設(shè)用地直接入市，讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等，涉及土地收益分配格局的調(diào)整。只是單純地推進(jìn)單項(xiàng)制度改革，如征地制度改革，難以落實(shí)，阻力很大。需要協(xié)調(diào)推進(jìn)土地管理制度改革，優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度政策體系。因此，未來(lái)的土地政策應(yīng)加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)，應(yīng)將從基層吸取好的成功做法上升為政策法律。

　　“改革既要做好頂層設(shè)計(jì)，又要允許摸著石頭過(guò)河。頂層設(shè)計(jì)包括土地管理法怎么修改，農(nóng)村集體建設(shè)用地條例怎么制定，但是考慮地方差異性，不可能那么具體，所以允許地方探索經(jīng)驗(yàn)，等成熟后再制定為法。”朱中一建議，征地制度改革要從立法層面解決，先修改法并制定有關(guān)條例；宅基地的流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可以探索試點(diǎn)，地方有一批試點(diǎn)城市；城市存量土地盤活各地已在探索。不過(guò)他認(rèn)為，法的修改有相當(dāng)難度。

　　中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平也認(rèn)為，應(yīng)該先試點(diǎn)，再定制度，改革能否實(shí)現(xiàn)，要從法律上做出調(diào)整。農(nóng)村集體建設(shè)土地如果全面市場(chǎng)化要先修改憲法，還要修改土地管理法，明確征收權(quán)利的界定、使用權(quán)等。“目前整體制度框架不具備，今年全面推開(kāi)不現(xiàn)實(shí)。”他說(shuō)。

　　記者注意到，近年來(lái)國(guó)土部部署了一批土地改革試點(diǎn)，進(jìn)行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了較好的成效，在全國(guó)產(chǎn)生了較大的影響。成都的農(nóng)村集體土地還權(quán)賦能，經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；廣東“三舊改造”等低效用地“二次”開(kāi)發(fā)及節(jié)約集約用地試點(diǎn)。這些試點(diǎn)成效顯著，根本經(jīng)驗(yàn)是承認(rèn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)。

　　“下一步改革需要重點(diǎn)突破的，是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。”黃小虎說(shuō)，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)是征地制度改革題中應(yīng)有之義，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)民就可以憑借土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，增加財(cái)產(chǎn)性收入。而且只要符合規(guī)劃，允許集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)商品房，可以增加土地供應(yīng)，可以打破開(kāi)發(fā)商的自然壟斷，對(duì)解決城市老百姓住房問(wèn)題，也有好處。

　　“給予農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地平等地位，推動(dòng)農(nóng)地入市是改革關(guān)鍵。”農(nóng)村問(wèn)題專家、中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映說(shuō)，提高集體土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是大勢(shì)所趨，但也要根據(jù)不同地方不同情況區(qū)別對(duì)待。

　　“如果一下子一刀切地將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都提高，征地成本不合理地大幅度上漲，也不利于城鎮(zhèn)化推進(jìn)。”王小映說(shuō)。

　　“宅基地在大中城市結(jié)合部已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)，北京近千萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員的居住問(wèn)題，主要靠農(nóng)民出租房解決。”黃小虎說(shuō)。對(duì)于宅基地制度改革，他建議，宅基地買賣不要限制買賣者的身份，合法宅基地應(yīng)先辦理登記，發(fā)生交易要辦變更登記，同時(shí)對(duì)購(gòu)買人開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅。農(nóng)民自用部分可以免征，超出規(guī)定面積的則不能免除。合規(guī)登記和納稅的，受法律保護(hù)，將來(lái)即使拆遷也可以得到補(bǔ)償。“這樣對(duì)存量土地征稅，不僅對(duì)宅基地，包括經(jīng)營(yíng)性用地也要交財(cái)產(chǎn)稅，可在一定程度上解決錢從哪里來(lái)的問(wèn)題。”黃小虎說(shuō)。

　　黃小虎同時(shí)指出，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)政府經(jīng)營(yíng)土地制度構(gòu)成沖擊，依靠增量土地的土地財(cái)政和土地金融沒(méi)有了，城市建設(shè)怎么發(fā)展？建設(shè)資金怎么解決？這些問(wèn)題接踵而至。其實(shí)，一些地方的改革探索已經(jīng)回答了這個(gè)問(wèn)題。廣東的“三舊”改造，事實(shí)上允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民和其他投資主體的積極性，人和地的問(wèn)題解決了，錢的問(wèn)題也解決了。政府職能也根本轉(zhuǎn)變，主要是規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)。他還指出，集體建設(shè)用地入市以后，在土地增值收益的誘惑下，一部分農(nóng)民會(huì)有沖動(dòng)把農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地，給耕地保護(hù)帶來(lái)新情況。